浅析船舶安全检查中不廉洁行为产生的原因及防范措施

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浅析船舶安全检查中不廉洁行为产生的原因及防范措施

中国·温州交通网 http://www.wzjt.gov.cn 来源：发布时间：2008-09-17

　　一、船舶安全检查的特征和属性
　　安全管理制度是国家交通运输行政管理的一项基本制度，它的基本内容和要求就是对人命、财产必须高度负责，采取一切必要的措施保证安全。环境问题是全球普遍关注的问题，保护环境是各国的基本国策之一。因此，IMO和各国政府制定了一系列的公约和法规，以保障海上安全、防止船舶污染海域。规定船舶依据公约和法规进行检验合格后方准航行。为督促、确认船舶满足公约和法规的要求，消除低标准船舶,安全检查
(PSC/FSC)便产生了。

　　船舶安全检查系指国家海事行政部门（通过经授权的船舶安全检查员）对抵达本港的船舶实施检查并采取行动，以确保船舶的结构、安全设备、船员配备与实际操作技能实质性地符合相关法律、法规、规章、技术规范、国际公约的要求。这种检查对本国船舶而言称作船旗国管理（FSC），对外国籍船舶而言则称作港口国管理（PSC），是海事行政部门的一项重要业务工作。安全检查作为保障水上人命财产安全和防止船舶污染水域的一个强有力的监督管理手段，是海上安全的最后一道防线。这一论断已被当今国际社会普遍认证和接受，其地位和作用，目的和意义对航行安全来讲也就不言自明。

　　（一）安全检查行为的主要特征：

　　安全检查作为海事行政执法的一项主要工作，其行为有许多特征，主要有：
　　1、安全检查是一种由行政机关所采取的具有法律效力的行政行为，因而具有强制性。
　　2、安全检查是一种现场执行法律、法规的具体行政行为，对相对人（船舶）产生直接影响，因而具有即时性（时效性）。
　　3、安全检查是一种主动的行政行为，行使其享有的行政管理权，无须相对人（船舶）的申请即可对其进行检查，因而具有主动性。
　　（二）安全检查行为的属性：
　　行政执法行为按照行为方式可以分为行政监督、行政处理、行政处罚和行政强制执行四种行为。
　　安全检查首先具有行政监督和行政处理两种属性。这是由安全检查行为的本身决定的。安全检查包括检查（INSPECTION）和采取措施　　　　（ACTION TAKEN）两部分。前者是核查船舶是否满足公约、法规的要求，后者是对不满足公约、法规要求的船舶采取的措施。后者以不满足要求为前提，没有这一先决条件，后者也就不成立。两者紧密相连，但不是不可分的，如果检查没有缺陷，即无必要采取行动。
同时，在安全检查中也会发现一些船舶违反法律、法规和规章的行为。按照我们现有的规定，对于船舶违章行为的管辖实施谁发现，谁处理的原则，这样就使安全检查（有时）具有了行政处罚的属性。

　　（三）不廉洁行为产生的主要原因：
　　所谓“不廉洁行为”系指国家公务人员利用其职务之便，凭借所掌管的权力，为自己或他人谋取不正当利益的行为。
行政执法人员各种不廉洁行为的产生之原因有很多，既有历史原因，也有社会原因；既有教育、管理和监督方面的原因，又有体制、机制和法制等方面的原因。滥用权力是一切不廉洁行为产生的主要表现和原因，也是安全检查工作易产生不廉洁行为的主要原因。这是由安全检查工作本身的特征和属性决定的。正是其强制性、即时性和主动性，使得安全检查员在实施监督、处理和处罚行为过程中有了滥用权力的可能。各项规章制度不完善、监督制约机制不健全的客观因素，为个别意志薄弱的人提供了滋生不廉洁行为的土壤和条件。因此，加强管理，健全机制是防范不廉洁行为产生的有效措施之一。

　　二、船舶安全检查工作易产生不廉洁行为的环节
　　从安全检查工作的流程看，安全检查主要包含这样几个环节，就是选船、检查、处理、处罚和归档等。结合安全检查的特征我们可以得出船舶安全检查工作易产生不廉洁行为的环节主要有：选船、缺陷处理、违章处罚等环节。在这些环节中安全检查员的行为对船舶利益将产生直接的影响,安全检查员可能滥用权力,易产生不廉洁行为。

　　目前，安全检查工作的管理基本完善，海事系统已经实施的规章和规范性文件有：“安全检查规则1997”、“安全检查员管理规定”、“缺陷处理指导原则”、“禁止离港批准程序”和“PSC手册”以及“执法监督办法”等，这些既是规范安全检查工作的指导性文件，也是防范不廉洁行为产生的主要措施。所欠缺的是没有“安全检查工作管理规定”，有关规定不完善，散见于各个规章和规范性文件之中，使管理不规范，造成安全检查工作透明度不高，在安全检查工作中可能产生“四个随意性”，易诱发不廉洁行为的发生。

　　这“四个随意性”即：登轮检查的随意性。安全检查人员擅自登轮检查，脱离组织的管理和监督。安全检查员选船的失控，往往会造成其行为的失控，产生不廉洁行为；缺陷处理的随意性。安检人员在处理缺陷时，由于安全检查的即时性，使其行为主要靠自律约束，易产生不廉洁行为；违章处理的随意性。缺陷处理与违章处罚的区别判断，涉及到安全检查人员的专业水平和执法水准，有的问题即是缺陷，也是违章，例如配员不足、非法排污等等。只纠正缺陷而不处理违章，往往伴有不廉洁行为（扣除执法水平因素）；内部协调的随意性。在缺陷纠正前滞留船舶时（解除滞留后），通常需要通报有关办理进出港手续的部门或海事处以协助执行，对此不加管理，可能诱发安全检查员扩大缺陷处理的随意性，产生不廉洁行为。

　　安全检查工作中易产生不廉洁行为除了上述环节外，就检查对象而言基本上可能发生在中国籍船舶和中国籍船东的方便旗船舶上。这是由我国目前的社会环境决定的。

　　三、防范措施
　　行风建设、队伍建设工作，就是针对易产生不廉洁行为的环节进行有效管理的工作。防范不廉洁行为的发生，需要制定并实施“安全检查工作管理规定”，使有关安全检查工作的规章和规范性文件得到补充、完善、具体化、可操作化，以加强对安全检查工作的事前管理、事中管理和事后监督，增加安全检查工作的透明度，克服“四个随意性”。

　　“安全检查工作管理规定”应明确船舶安全检查工作的负责部门及执行部门和人员，明确各自的职责、权限、义务;应规定船舶安全检查工作的程序和要求,包括选船、检查、复查、缺陷处理、跟踪检查、滞留、档案管理、内部协调等各个环节和方面。规定中应明确提出对违章船舶及违章人员应提出处罚意见的要求，以避免应为而不作为的现象。其中含有的防范易产生不廉洁行为的措施有:

　　1、实施安全检查秘书制（或称值班员制）。设立专门的安全检查秘书（或由安全检查员定期轮值），负责安全检查工作的日常值守工作，其职责主要有查询有关船舶信息；接受船舶、代理申请，并根据《中华人民共和国船舶安全检查规则（1997）》确定目标船；目标船确定后，及时拟定检查计划和检查方案（报请主管处长批准后），派遣检查人员登轮检查，收集、记录每日检查情况，编制《安全检查工作日报》；督促检查数据录入；管理档案；编发政务信息和报道稿件等。

　　2、实施安全检查工作日报制。由安全检查秘书负责每天编制《安全检查工作日报》，内容包括昨日检查情况和今日检查安排，经主管处长签发后通知当日安检员。]

　　3、实施安全检查通报制。包括两方面内容：每日早由主管处长主持内务会，由检查组长通报昨日检查情况；由安全检查秘书通报各检查组当日检查计划。

　　4、实施安全检查组长制。将安全检查员分成若干组，由主管处长指定组长，组长对该组的检查情况负完全责任。

　　5、实施安全检查档案抽查制。由主管处长每月对安全检查的档案进行抽查。

　　6、实施安全检查月度例会制。由主管处长主持每月初召开一次例会，讲评上月的检查情况，规范统一检查标准、缺陷描述和缺陷处理尺度。

　　7、实施滞留船舶申报审核制。发现船舶存在可滞留的缺陷，检查员必须提请滞留，经主管处长批准后，方能实施。

　　8、实施违章船舶首位负责制。在安全检查中首先发现（先于海事处或其它部门发现）船舶有违章行为，应立即进行调查取证，提出处理意见。

　　9、实施船长义务监督制。对中国籍船舶和中国籍船东的方便旗船舶安全检查后，请船长签署安全检查意见反馈单，表明安全检查员是否执法文明、滥用权力、索要钱物等。该反馈单作为安全检查档案的组成部分归档。

　　10、实施执法错案责任追究制。发现安全检查员有违反规定的行为，移交有关监察、人事部门处理。

　　四、防范措施的作用
　　上述制度是根据安全检查工作的特征和属性，针对目前安全检查工作的透明度不高和可能产生的“四个随意性”而设计的，体现了事前管理、事中管理、事后监督的原则，解决了“谁到哪去了、做了什么、做的怎么样、做错了怎么办”的管理问题。

　　通过实施安全检查秘书制将有效地杜绝登轮检查的随意性；通过实施船长义务监督制，使安全检查工作置于行政相对人的监督之下，有效的祢补了安全检查工作的即时性所带来的不利于督察的缺憾；通过实施其它几项制度，使安全检查工作得到领导、同事、海事处等不同层次、不同环节、不同时期的监督，增加了安全检查工作的透明度，进而会有效地克服安全检查工作中缺陷处理的随意性和违章处理的随意性；加之实施执法错案责任追究制，使有“不洁”之心的检查员不敢为之，将更好地达到防范不廉洁行为产生的目的。

　　当然，实施了上述措施并不能保证不廉洁行为的杜绝。但如此之下发生的不廉洁行为只能是行为者主观的故意，而非管理的原因。

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