党的十六大提出了我国在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，提出二十一世纪的头二十年是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。为紧紧抓住这个机遇期，交通部提出了“全面建小康，交通要先行”的口号，并出台了今后10年的近期规划。

   　 要想把下10年交通基础设施建设计划变为现实，解决建设资金是首要问题，尤其是项目建设35%资本金部分。交通基础设施建设具有项目投资大、回收期长、专业性强等特点，单靠政府财力无法承担，需多方面、多渠道筹措资金。分析目前交通基础设施建设成本构成来看（以高速公路建设为例），大致可由工程建安费、管理费、政策处理费（包括土地征用费用）、税金等几项构成。其中政策处理费用占项目总投资的8%左右，而土地征用费又占政策处理费用的40%，因此，土地征用费可占总投资的3%，占项目总资本金的8-10%左右，这对投资巨大的高速公路项目来说是一笔可观的资金。能否试行与农村集体土地使用权进行合作经营来吸收这笔资金，部分解决项目资本金，值得我们去深入研究探讨。

    　一、农村集体土地使用权参与高速公路建设项目合作经营总体思路。

   　 1、目的和意义

  　  高速公路建设通过与农村集体土地使用权合作，使原先应一次性支付农民的征地费变为由建设项目公司按年支付农民合作回报，与征地一次性安置补偿相比，减轻了政府前期的投入，减轻项目建设资本金筹集，可加快高速公路建设步伐；另外，用较高的回报率变相提高农民的征地补偿，使农民得到更好的利益，较好解决农民离土后的生活保障，从而确保社会的长治久安，实现国家、社会、集体、个人共赢。

   　 2、操作方法

  　  土地使用权参与高速公路建设项目合作经营具体操作方法可分为土地使用权出租和土地使用权参股两种。土地使用权出租，是为由建设项目公司与农民签订协议若干年内按年支付农民一定金额的合作回报，把现需一次性支付农民的征地费变为若干年支付，可减轻项目工程建设期投入资金，但不能解决目前资本金问题和租用期满后农民离土生活保障问题。土地使用权参股是指农民把现有的土地使用权价值化，投资高速公路建设项目，通过土地使用权变为股权从高速公路项目中取得回报的合作经营。它即可解决项目建设时资本金不足问题，又可减轻政府项目建设前期投入，同时，通过市场化操作，解决农民离土后长期生活保障问题。

　　二、目前我国试行高速公路建设农村集体土地使用权合作经营（土地使用权参股）的可行性论证。

 

   　 1、农民对出让土地使用权参与高速公路建设项目合作经营的态度。

   　 由于我国经过20多年的改革开放和经济建设，已积累了一定的经济基础。农村民营经济发展迅猛，农民经商意识强，使得很多地方农民全年实际靠农作物取得收入所占总收入比例很少，存在土地荒废现象较为普遍。目前，农村较为普遍的做法是将土地租给外来人员耕种，向承租者收取100-200元/亩年的费用，自己进行其他经营。因此，农民是有意愿进行土地使用权参股高速公路建设项目。但前提条件是参股后要有可观的效益回报，要比农民政策征地一次性得到的利益要好。

   　 2、农民通过出让土地使用权参与高速公路建设项目合作经营后，高速公路项目能给农民多少回报。

  　  按照目前高速公路建设有关情况分析：目前高速公路建设征地实行政府政策性征用，土地征用费可占总投资的2.88%，占项目总资本金的8.3%左右，农民从中可得到补偿是2.2万元/亩。

 　   （详见下表）

   　 以甬台温高速公路乐清、瑞安段为例，假设实行土地使用权参股后农民从中可得到多少利益。

 　   甬台温高速公路乐清、瑞安段批准收费30年。目前日通行费收入为62万元，估计年收入为2.25亿元；按原先项目投资时测算车流量以每年5%递增，15年内收回建设成本；估计30年内约可有100亿元经营收入，除去经营管理成本15%和收入税金35%，则30年内净收入约为50亿（不包括高速公路三产开发收益）。农民参股部分占资本金6.5%就可有3.25亿元收益，回报率可达3.5%。因此，理论上说实行土地使用权参与高速公路建设项目合作经营农民是有收益保障的。

  　  3、试行农村集体土地使用权参与高速公路建设项目合作经营政策可行性。

  　  农村土地是农民集体所有，本质上是农民所有的。农民的承包土地不仅有“生活保障”的功能，而且有“资本”的功能。现阶段我国农村土地承包经营，实际上已经带有物权性质。农户在30年的承包经营期内，有自主使用、收益权和转让权。在承包期内，农民除了缴纳国家规 定的税费外，其他一切经营权都应归农民所有，其中包括土地流转的收益。在农村内部的土地流转，除了扣除必要的农田基本建设成本费和中介服务费外，其余收益应全部给农民。广东上海等地农民土地入股参与二三产业开发经营的“股田制”早已有之。上海高速公路建设总公司采取农民承包土地经营权入股的办法，农民入股土地每年能得到2500-3000元的红利。江苏苏州市的吴中区胥口镇成立了土地股份合作社，883个农户1360亩土地入股，合作社实行保底分红和浮动分红两段分配的办法，每股分红达500元。张家港采取土地补偿费返还最低标准制度，规定被征用无产出的公益事业用地每年每亩不低于300元，经营性二三产业用地每年每亩不低于800元。采取这种做法的核心问题是把土地作为一种“资本”来进行运作。前有非农领域资金进入农业，后有粮食购销完全放开，还有城市化的加速推进，加上地方政府和乡村两级组织的积极推进，农民承包经营权的范围和速度还会加快。但如果农民的土地因“一次性买断”而被剥夺了，就无法扭转农民收入不断减少的趋势。因此，土地流转势在必行，试行农村集体土地使用权参与高速公路建设项目合作经营是合乎体制改革和社会发展要求的，政策上是可行的。

   　 三、具体操作程序和操作中把握的要点。

   　 1、明确土地使用权合作的主体和方式。

    　由政府指定—高速公路土地使用权代表单位（高速公路投资公司），由参与土地使用权合作的农村集体经济组织（村委会）将土地使用权委托该代表单位，由代表单位与高速公路项目公司签订协议。由项目公司向土地管理部门办理用地手续。项目公司于第二年一月前向土地使用权代表单位支付当年的土地合作回报，代表单位直接将回报支付至各村民。

    　在各集体经济组织委托土地使用权代表单位签订协议之前，涉及高速公路建设用地的各村应当通过村民大会决议等形式认可以参股合作形式参与建设，并制定合作回报的使用章程后，各集体经济组织方以委托书形式授权土地使用权代表单位（高速公路投资公司）。由该公司代表所有被征用土地农民与高速公路项目公司签订合作协议书。

    　2、规范完善土地流转的程序。

    　在自愿的前提下，农民及村民小组将土地使用权流转给村集体经济组织要做好以下几方面工作：

  　  A、在征求村民意见的基础上提出土地使用权参股方案；

  　  B、依法召开村民代表大会，通过土地使用权参股方案；

　    C、按照通过的参股方案，村集体经济组织与农民签订协议，并经公证机关公证、鉴证。

    　D、对不愿意将土地使用权交集体经济组织参股的，镇村集体经济组织可通过调整承包土地给予解决。

   　 3、做好用地评估工作，明确参股的土地价值。

   　 从目前建设用地来看，绝大多数实行单一的廉价的国家征用，政府也逐渐认识到“一次性买断”造成无法扭转农民收入不断减少的趋势。为切实保障农民离土后的生活问题和提高农民投资积极性，土地使用权代表单位首先应根据征用的土地情况，委托权威机构对征用的土地进行科学评估，明确土地价值和参股比例，确保农民在该项目中的投资份额。

    　4、明确土地合作的回报标准和回报收入的分配制度。

  　  由于农民普遍存在“一千不如八百现”的小农意识，因此他们非常看重投资的回报率和回报的及时性、稳定性、长期性。所以项目公司事先应对该项目进行科学合理的综合测算，制定合理固定的投资回报率，让投资农民吃下有利可图的定心丸。然后通过完善的回报收入分配制度保证农民收益的稳定性、长期性。由于高速公路存在建设期长、回收期长的特点，因此项目公司在制定分配制度时必须保证农民在建设期和头几年效益不佳期的固定回报，可采用保底回报和浮动回报两段分配的方法。同时项目公司要保证每年回报兑现的信誉度，及时地、少环节支付回报。

    　5、解决农民以土地使用权参股所持股份的变现渠道和变现能力。

   　 要想吸引农民的土地入股，项目公司还要从制度上保障农民所持股份的变现能力，要让农民所持有的股份随时随地可以变现。可以通过股份内部转让或项目公司收回或政府回购等手段变现，也可以通过银行抵押贷款变现。总之，要让农民手中的股份变活。

   　 6、政府部门在合作中承担的作用。

   　 对于高速公路之类交通基础设施建设，政府首先要有“贴钱”意识，要算建成后对地方产生的综合经济效益大帐，不能只看单个项目的投入。俗话说“舍不得羊套不住狼”，政府要在政策上给以倾斜。比如：在建设期、头几年效益不佳期给予项目公司贴息和减免税收，以增强项目公司支付农民回报的兑现能力和缓解项目公司还贷能力。减免农民投资项目收益的所得税，提高农民投资高速公路的吸引力等。

   　 其次，政府应加强投资运作中的监督职能，要有政策来保证农民参股投资的回报。比如：A、要有文件性的东西监督土地使用权代表单位和项目公司对农民的履约，使农民感觉到政策的稳定性和保障性。B、要监督农村集体经济组织在土地使用权流转过程中的行为。C、要加强在流转收益、分配方案、资金运作等环节的监督，增强操作环节的透明度。

    　另外，政府要加强在运作中的协调职能。通过政府干涉手段协调好农民、农村集体经济组织、土地使用权代表单位、项目公司、其它投资人、土地管理等有关部门的关系。